นิธิ เอียวศรีวงศ์: หน้าใหม่ของประวัติศาสตร์ คำสั่งของศาลรัฐธรรมนูญเกี่ยวกับนายกฯ ถวายสัตย์ไม่ครบ

ผมขอสารภาพตามตรงแต่แรกเลยว่า คำสั่งของศาลรัฐธรรมนูญเกี่ยวกับนายกฯ ถวายสัตย์ไม่ครบนั้น ผมอ่านไม่รู้เรื่องหรอกครับ แน่นอนว่าคำสั่งคือยกฟ้องนั้นเข้าใจได้ เหตุผลที่ยกฟ้องในข้อที่ว่าการกระทำนี้ไม่ละเมิดสิทธิเสรีภาพของผู้ร้อง ก็เข้าใจได้ไม่ยาก แต่ที่เหลือนั้น ท่านพูดอะไรที่ผมไม่เข้าใจปรุโปร่งเลย

จนกระทั่งได้ฟังคำอภิปรายของคุณวิษณุ เครืองามในสภา ซึ่งอ้างถึงคำสั่งนี้อยู่บางตอน จึงทำให้เข้าใจปรุโปร่งขึ้น แต่ก็ไม่แน่ใจเหมือนกันว่าศาลรัฐธรรมนูญตั้งใจจะให้มีความหมายอย่างที่คุณวิษณุอ้างถึงจริงหรือไม่

คุณวิษณุกล่าวว่า “ศาลรัฐธรรมนูญจึงใช้คำว่า การถวายสัตย์เป็นเรื่องของคณะ ครม. กับพระมหากษัตริย์” อันที่จริงในคำสั่งศาลรัฐธรรมนูญไม่ได้ใช้”คำ”เช่นนี้โดยตรง แต่การย่นย่อของคุณวิษณุทำให้เข้าใจได้ง่าย ซึ่งจะตรงกับเจตนาของศาลหรือไม่นั้นผมไม่ทราบ หากตรงกับความหมายตามเจตนาของศาลรัฐธรรมนูญจริง ก็จะเกิดปัญหาตามมามากทีเดียว

ความสัมพันธ์ระหว่างพระมหากษัตริย์กับฝ่ายบริหารในระบอบประชาธิปไตยอันมีพระมหากษัตริย์เป็นประมุขนั้น อาจแบ่งออกได้เป็นสองประเภท หนึ่งคือความสัมพันธ์ในเชิงสถาบัน และความสัมพันธ์ส่วนบุคคล

ในกรณีที่เป็นความสัมพันธ์เชิงสถาบัน สิ่งที่ลืมไม่ได้เป็นอันขาดก็คือ พระมหากษัตริย์ทรงเป็นตัวแทนของอำนาจอธิปไตยของปวงชน ทำไมการยุบสภา ซึ่งในทางปฏิบัติ เป็นอำนาจตัดสินใจของฝ่ายบริหารโดยแท้ จึงต้องมีประกาศพระบรมราชโองการ ทั้งนี้ก็เพราะสภามาจากการเลือกตั้ง และถืออำนาจอธิปไตยด้านนิติบัญญัติซึ่งไม่เป็นรองอธิปไตยด้านอื่น ดังนั้นสภาจะถูก”ยุบ”ได้ก็ด้วยอำนาจอธิปไตยซึ่งเป็นองค์รวมเท่านั้น และพระมหากษัตริย์ทรงเป็นตัวแทนของอำนาจอธิปไตยอันเป็นองค์รวมนั้น

เช่นเดียวกับกฏหมายทุกฉบับก็ต้องทำเป็นประกาศพระบรมราชโองการ เพราะกฏหมายซึ่งในทางปฏิบัติเป็นการตัดสินใจโดยอิสระของสภานั้น อาจล่วงละเมิดอำนาจของฝ่ายบริหารหรือตุลาการ รวมทั้งละเมิดสิทธิเสรีภาพของปวงชน จึงต้องใช้อำนาจของอธิปไตยองค์รวม ซึ่งมีพระมหากษัตริย์เป็นตัวแทนผู้ถืออยู่ ประกาศบังคับใช้กฏหมายนั้นๆ

เช่นเดียวกับคำพิพากษาของศาล ซึ่งอาจละเมิดสิทธิเสรีภาพของบุคคล จึงต้องกระทำในพระปรมาภิไธย ความหมายก็คือทำด้วยอำนาจอธิปไตยของปวงชน

เช่นเดียวกับทูตซึ่งถูกส่งไปประจำในต่างประเทศ ที่ต้องรับพระราชสาส์นตราตั้งจากพระหัตถ์ ก็เพราะทูตไม่ใช่ตัวแทนของกระทรวงการต่างประเทศ หรือรัฐบาล แต่เป็นตัวแทนของประชาชนไทยทั้งหมดซึ่งส่งไปประจำเพื่อเจริญสัมพันธไมตรีกับประชาชนของประเทศนั้นๆ (เช่นเดียวกัน ทูตก็ต้องยื่นพระราชสาส์นตราตั้งแก่ประมุขของประเทศนั้น)

คิดไปเถิดครับ ความสัมพันธ์ในเชิงสถาบันระหว่างพระมหากษัตริย์กับฝ่ายบริหาร (หรือฝ่ายอื่น) ยังมีอีกมาก ทั้งหมดก็เพื่อยืนยันว่าประเทศไทยปกครองในระบอบประชาธิปไตยอันมีพระมหากษัตริย์เป็นประมุข หลายต่อหลายเรื่องจึงต้องอาศัยอำนาจอธิปไตยของปวงชน ซึ่งองค์พระประมุขเป็นตัวแทน

ส่วนความสัมพันธ์ส่วนบุคคลระหว่างพระมหากษัตริย์กับฝ่ายบริหาร อาจเกิดขึ้นได้ในบางกรณี เมื่อนายกฯ ต้องการขอพระบรมราชวินิจฉัยบางเรื่อง โดยเฉพาะเรื่องที่เกี่ยวกับพระราชกรณียกิจโดยตรง หรือที่จริงแม้แต่เรื่องอื่นๆ ก็อาจทำได้ เพียงแต่ถือเป็นธรรมเนียมว่า พระราชดำรัสในกรณีเหล่านั้น นายกฯ จะไม่นำไปแพร่งพรายแก่ผู้ใด ไม่ว่าพระราชดำรัสนั้นจะเป็นคุณหรือเป็นโทษทางการเมืองแก่รัฐบาลหรือไม่เพียงไร

ผมเข้าใจว่า จุดมุ่งหมายของธรรมเนียมนี้ก็เพื่อให้พระมหากษัตริย์สบายพระทัยได้อย่างเต็มที่ ในการพระราชทานคำปรึกษาแก่นายกฯ และเป็นหน้าที่ของฝ่ายบริหารจะไม่นำพระราชดำริซึ่งพระราชทานเป็นการส่วนพระองค์นั้นไปหาประโยชน์ทางการเมืองแก่ตนเอง ระบอบประชาธิปไตยอันมีพระมหากษัตริย์เป็นประมุขในทุกประเทศ ย่อมเล็งเห็นว่า พระมหากษัตริย์เป็นสถาบันที่ได้สั่งสมประสบการณ์ทางการปกครองมาอย่างยาวนานที่สุด เป็นภูมิปัญญาของสถาบันไม่ใช่ของบุคคล (ซึ่งอาจยังทรงพระเยาว์อยู่ก็ได้) ภูมิปัญญาดังกล่าวนี้มีคุณค่าแก่ฝ่ายบริหารในระบอบประชาธิปไตย จะปรับใช้อย่างไรหรือไม่เป็นเรื่องของนักการเมืองเป็นฝ่ายบริหาร ไม่อยู่ในความรับผิดชอบของสถาบันพระมหากษัตริย์

หลักการสำคัญที่ขาดไม่ได้ของระบอบประชาธิปไตยอันมีพระมหากษัตริย์เป็นประมุขก็คือ พระมหากษัตริย์ไม่อาจทำผิดได้ หรือ The King can do no wrong เสมอ จึงต้องทำทุกวิถีทางมิให้พระมหากษัตริย์ต้องรับผิดชอบต่อการกระทำใดๆ ของผู้ใช้อำนาจอธิปไตยทั้งสาม การนำพระราชดำรัสไปเผยแพร่แก่สาธารณชน เพื่อประโยชน์ทางการเมืองของตนจึง เท่ากับพยายามผลักดันให้สถาบันพระมหากษัตริย์ต้องเข้ามารับผิดชอบทางการเมืองนั่นเอง

ดังนั้นการถวายสัตย์ปฏิญาณจึงไม่ใช่ความสัมพันธ์ส่วนบุคคลระหว่างพระมหากษัตริย์กับผู้ถวายสัตย์ฯ แต่เป็นการกระทำที่กฏหมายบังคับไว้ว่าต้องกระทำ น่าสังเกตด้วยว่า กฏหมายบังคับคน 4 ประเภทที่ต้องถวายสัตย์ปฏิญาณต่อองค์พระมหากษัตริย์ดังที่คุณวิษณุอภิปรายไว้ในสภา 3 ใน 4 ของคนประเภทดังกล่าว ( ครม., ผู้พิพากษา, ตุลาการ) ล้วนไม่ได้มาจากการเลือกตั้งโดยตรงของประชาชน แต่ต้องใช้อำนาจอธิปไตยในการปฏิบัติหน้าที่ทั้งสิ้น การถวายสัตย์ปฏิญาณจึงเป็นการเชื่อมโยงอำนาจที่ได้มานั้นให้เนื่องกับอธิปไตยของปวงชน ซึ่งมีพระมหากษัตริย์เป็นตัวแทน ในส่วนองคมนตรี แม้ไม่ได้ใช้อำนาจอันเนื่องกับอธิปไตยของปวงชน แต่สัมพันธ์ใกล้ชิดกับองค์อธิปัตย์โดยหน้าที่ จึงอนุโลมว่าต้องถวายสัตย์ฯ เช่นเดียวกัน

เมื่อการถวายสัตย์ฯ อยู่ในความสัมพันธ์เชิงสถาบัน พระราชดำรัสตอบรับการถวายสัตย์ฯ จึงเป็นการปฏิบัติหน้าที่ของทั้งสองฝ่าย จะให้พระมหากษัตริย์ทรงทักท้วงว่าถวายสัตย์ไม่ครบตามกฏหมาย ก็ต้องถือว่าเกินหน้าที่ของพระองค์แม้มีพระราชอำนาจจะทำเช่นนั้นได้ แต่ไม่มีใครในโลกเขาทำกัน เช่นประธานศาลสูงสหรัฐก็ไม่ท้วงที่โอบามากล่าวถ้อยคำตกหล่นในการปฏิญาณตน เป็นหน้าที่ของประธานาธิบดีเองที่จะรู้ข้อบกพร่อง หรือเป็นหน้าที่ของฝ่ายอื่นเช่นรัฐสภาที่จะเป็นผู้ทักท้วง

ยิ่งทรงรับการถวายสัตย์ฯ ในท่ามกลางผู้คนมากหน้าหลายตา รวมทั้งการถ่ายทอดสดทางโทรทัศน์ด้วย ก็ยิ่งต้องระวังพระองค์มิให้สาธารณชนเห็นว่าทรงใช้พระราชอำนาจเข้าไปแทรกแซงฝ่ายบริหาร ซึ่งได้รับความไว้วางใจจากรัฐสภามาแล้ว

ฉะนั้น เมื่อสภาจะตรวจสอบการถวายสัตย์ฯไม่ครบ จึงไม่ใช่ต้องการตรวจสอบพระมหากษัตริย์ แต่จะตรวจสอบนายกรัฐมนตรีซึ่งถวายสัตย์ฯ ไม่ครบถ้วนตามกฏหมาย อันเป็นการปฏิบัติหน้าที่ในความสัมพันธ์กับพระมหากษัตริย์บกพร่อง

ยิ่งกว่านี้ การถวายสัตย์ไม่ใช่ Act of Government หรือการกระทำทางรัฐบาล สิ่งที่เป็นการกระทำทางรัฐบาลคืออะไร พูดให้เข้าใจง่ายๆ แบบชาวบ้านคือการกระทำเชิงนโยบาย เช่นจะจำนำข้าวในราคาสูงกว่าตลาด, จะกู้เงินมาฟื้นฟูระบบขนส่งคมนาคมทั้งประเทศด้วยจำนวนมหึมา, จะออก พ.ร.บ.นิรโทษกรรมแบบเหมาเข่ง, จะนำเงินไปแจกจ่ายให้คนจนผ่านบัตรสวัสดิการแห่งรัฐ ฯลฯ ตราบเท่าที่รัฐบาลนั้นได้อำนาจมาอย่างถูกต้องตามกระบวนการที่กฏหมายกำหนด รัฐบาลย่อมมีอำนาจทำได้เสมอ เพียงแต่อาจไม่ถูกใจประชาชน ซึ่งมีสิทธิ์ในการประท้วงคัดค้านโดยสงบ ปราศจากอาวุธ และไม่ละเมิดกฏหมาย

รัฐบาลต้องรับผิดชอบต่อการกระทำเชิงนโยบาย แต่เป็นการรับผิดชอบทางการเมือง ไม่ใช่รับผิดชอบทางกฏหมาย เช่นถูกประชาชนต่อต้านอย่างหนัก ซึ่งจะมีผลไปถึงสภาอาจถอนความไว้วางใจจากรัฐบาล หรือรัฐบาลพ่ายแพ้ในการเลือกตั้ง เพราะทั้งหมดเหล่านี้เป็นอย่างที่ศาลรัฐธรรมนูญกล่าวไว้ในคำสั่ง คือล้วนเป็นประเด็นทางการเมือง หรือ political issue ทั้งนั้น

คำถามก็คือ แล้วการถวายสัตย์ฯ ซึ่งต้องทำตามกฏหมาย เป็นประเด็นทางการเมืองหรือ?

คุณวิษณุอ้างถึงพระราชดำรัสตอบ ทั้งโดยวาจาและโดยลายลักษณ์อักษรว่า”ถือเป็นพระบรมราชานุญาต”ให้ไปปฏิบัติหน้าที่ได้ ข้อนี้คงช่วยให้ความกระจ่างคำสั่งศาลฯ ที่ยกเอาพระราชดำรัสตอบขึ้นกล่าวเช่นกัน (แต่จะตรงเจตนาของศาลหรือไม่ ไม่ทราบ)

ที่น่าตระหนกยิ่งไปกว่านี้ก็คือ คุณวิษณุอ้างถึงสิ่งที่คุณวิษณุตีความว่าเป็น”พระบรมราชานุญาต”นี้ว่า “… ถามใครเป็นคนไว้วางใจ คนไว้วางใจคือพระมหากษัตริย์ไว้วางใจ ครม.”

กลายเป็นว่า พระมหากษัตริย์มีพระราชอำนาจที่จะพระราชทานพระบรมราชานุญาตให้บุคคลตั้ง ครม.ขึ้นได้ อีกทั้ง ครม.นั้นต้องได้รับความ”ไว้วางใจ”จากพระมหากษัตริย์ ไม่ใช่สภาผู้แทนราษฎร

คุณสุทิน คลังแสงกล่าวถึง”ประวัติศาสตร์หน้าใหม่”ในการอภิปราย หน้าใหม่ของประวัติศาสตร์นั้นคืออะไร ถ้าคำสั่งศาลรัฐธรรมนูญมีความหมายดังคำอภิปรายของคุณวิษณุ เครืองาม หน้าใหม่นั้นคือเราได้เปลี่ยนระบอบปกครองจากประชาธิปไตยอันมีพระมหากษัตริย์เป็นประมุข ไปเป็นระบอบประชาธิปไตยอันมีพระมหากษัตริย์อยู่เหนือรัฐธรรมนูญไปเสียแล้ว โดยไม่ต้องร่างรัฐธรรมนูญใหม่, ไม่ต้องผ่านประชามติ, และโดยไม่มีการยึดอำนาจด้วยกำลังของฝ่ายใดเลย

คุณวิษณุเองยืนยันว่า”นี่ไม่ใช่หลักราชาธิปไตย” ผมก็เห็นด้วยว่านี่ไม่ใช่ราชาธิปไตย เพราะในระบอบราชาธิปไตย พระมหากษัตริย์ย่อมแต่งตั้งนายกรัฐมนตรี (หรืออัครมหาเสนาบดี) ขึ้นเอง และด้วยเหตุดังนั้น พระมหากษัตริย์จึงไม่อาจหลีกเลี่ยงความรับผิดชอบต่อการบริหารงานของนายกรัฐมนตรีไปได้ หลักการ พระมหากษัตริย์ย่อมไม่อาจทำผิดได้ หรือ The King can do no wrong จึงไม่มีอยู่ในระบอบราชาธิปไตย

แต่ระบอบประชาธิปไตยอันมีพระมหากษัตริย์อยู่เหนือรัฐธรรมนูญ นายกรัฐมนตรีมาจากการเลือกของสภา ซึ่งส่วนหนึ่งคือ ส.ส.ที่มาจากการเลือกตั้ง อีกส่วนหนึ่งจาก ส.ว.ที่มาจากการแต่งตั้ง แต่ฝ่ายบริหารต้องได้รับพระบรมราชานุญาตและความไว้วางใจจากพระมหากษัตริย์ เหตุดังนั้นพระมหากษัตริย์จึงไม่ต้องรับผิดชอบโดยตรงกับการบริหารของนายกรัฐมนตรี เพราะไม่ได้ทรงแต่งตั้งนายกรัฐมนตรี หลักการ The King can do no wrong ก็ยังอยู่ จึงไม่ใช่ระบอบราชาธิปไตย